أعد الورقة الخلفية هذه كل من أسامة دياب، باحث اقتصادي ومحاضر في دراسات التنمية، وسلمى إيهاب هندي، باحثة في شئون النوع الاجتماعي/الجندر. نشكر مؤسسة فريدريش إيبرت على دعمهم المالي لهذه الدراسة. ونود أيضا أن نعرب عن امتناننا للخبراء الذين أجابوا على الاستبيان، والتي شكلت إجاباتهم الأساس الذي بنيت عليه هذه الدراسة. ونود على وجه الخصوص أن نشكر ماهينور البدراوي، محمد جاد، وائل جمال، ماهر حمود، سلمى حسين، نعمان خالد، عبد الحميد مكاوي، محمد رمضان، وجميع الخبراء الآخرين الذين فضلوا البقاء مجهولي الهوية.
لتحميل الورقة الخلفية، برجاء الضغط على رابط "تحميل" أعلى الصفحة
مقدمة
في نوفمبر 2016، وافق المجلس التنفيذي لصندوق النقد الدولي على تقديم قرض لمصر يبلغ 12 مليار دولار أمريكي ويمتد لثلاث سنوات بموجب آلية تسهيل&nbsp; الصندوق الممدد. ولقد تم إنشاء هذه الآلية بهدف تقديم المساعدة للبلدان التي تواجه اختلالات خطيرة في المدفوعات بسبب وجود عوائق هيكلية وبطء في النمو وخلل مزمن في ميزان المدفوعات. وتقوم الآلية بتقديم الدعم لبرامج شاملة من ضمنها السياسات اللازمة لتصحيح الاختلالات الهيكلية على مدى فترة زمنية مطولة. وعادة ما تشتمل اتفاقيات تسهيل الصندوق الممدد على برامج ذات مدد أطول بالإضافة إلى فترة سداد أطول، مما يجعلها من أكثر قروض صندوق النقد الدولي شمولاً. وعادة ما تتسم شروطها وسياساتها بتركيز قوي على الجوانب الهيكلية والمؤسسية وتلك المرتبطة بالاقتصاد الكلي، وخصوصاً عند مقارنتها مع آليات الإقراض الأخرى المتاحة من صندوق النقد الدولي مثل اتفاقات الاستعداد الائتماني (IMF, 2020).
وبذلك، كان لبرنامج الإصلاح الاقتصادي لسنة 2016 آثاراً بعيدة المدى فعلاً من خلال أهدافه المعلنة المتمثلة في استعادة استقرار الاقتصاد الكلي وتعزيز النمو الشامل للجميع عبر: تصحيح الاختلالات الخارجية؛ واستعادة القدرة التنافسية؛ وعكس الاتجاه التصاعدي لعجز الموازنة العامة والدين العام؛ وكذلك تعزيز النمو وخلق فرص عمل مع حماية الفئات الضعيفة (IMF, 2017a). وشملت بعض التدابير الرئيسية وبعيدة الأثر الواردة في البرنامج والتي تم تصميمها لتحقيق هذه الأهداف المعلنة: تحرير منظومة صرف العملات الأجنبية؛ ووضع سياسة نقدية للسيطرة على&nbsp; التضخم؛ وضبط قوي للمالية العامة&nbsp; لضمان استدامة&nbsp; الدين العام؛ وتوسيع نطاق برنامج الدعم النقدي المباشر&nbsp; في مصر؛ بالإضافة إلى إحداث إصلاحات هيكلية بهدف تعزيز نمو شامل للجميع (IMF, 2017a).
ويمكن القول إن التدبير الذي كان له التأثير الأكبر على سبل معيشة الفئات الهشة اقتصادياً تَمثّل في اعتماد نظام سعر الصرف المرن. وعلى الرغم من أنه كان من المتوقع أن يؤدي هذا التدبير إلى زيادة التضخم، فإن المستويات التي فاقت 32% في 2017 تجاوزت بشكل كبير توقعات صندوق النقد الدولي بشأن التضخم والتي بلغت 16,6% فقط (IMF, 2017a). كما ارتبط ارتفاع التضخم بتدبيرين آخرين في البرنامج، وهما، زيادة أسعار الوقود والكهرباء وزيادة ضريبة الاستهلاك الرئيسية في مصر من 10% بموجب نظام ضريبة المبيعات إلى 14% بموجب نظام ضريبة القيمة المضافة (IMF, 2017b). وينص تقرير الاستعراض الأول للبرنامج الذي نشره صندوق النقد الدولي على الآتي:
لقد أدى تعويم الجنيه وتطبيق ضريبة القيمة المضافة الجديدة والزيادات في أسعار الكهرباء والوقود إلى زيادة التضخم. غير أن استمرار النمو الائتماني القوي وأسعار الفائدة الحقيقية السلبية وما تفيده التقارير بشأن نمو الأجور في القطاع الخاص تشير&nbsp; إلى ضغوط الطلب التي تحتاج إلى معالجة ((IMF, 2017b, pp. 5-6).&nbsp;&nbsp;&nbsp;
وثمة أدلة تثبت أن الأسر منخفضة الدخل عانت من معدلات تضخم أعلى من معدلات التضخم الرسمية (Sultan, 2019). ولقد أدى هذا التآكل الشديد في القوة الشرائية إلى ارتفاع معدلات الفقر الرسمية بشكل كبير من 27,8% خلال السنة المالية 2015/2016 (قبيل تنفيذ البرنامج) إلى 32,5% خلال السنة المالية 2017/2018 (Kassab, 2019). وعلى الرغم من انخفاض هذه المعدلات انخفاضاً طفيفاً إلى 29,7% في السنة المالية 2018/2019، فإنها لا تزال أعلى من مستويات ما قبل البرنامج، والتي كانت قد وصلت فعلياً إلى أعلى مستوى لها خلال ثلاثة عقود، من 16,7% فقط في 1999 (World Bank, n.d.). وبغية احتواء الضغوط الناتجة عن التضخم، قدم صندوق النقد الدولي مشورة إلى البنك المركزي المصري بتشديد السياسة النقدية، الأمر الذي أدى إلى ارتفاع حاد في خدمة الدين الحكومي، وتقليص الأموال المتاحة للبرامج الاجتماعية والإنفاق على الصحة والتعليم (Sherry, 2017). ونتج عن هذا المزيج من السياسات تقليص الإنفاق على الصحة والتعليم إلى مستوى منخفض جديد، وهذا ما سوف نبينه أدناه من خلال أدلة إحصائية واضحة.
وكان من المتوقع أن يؤدي تعزيز شبكات الأمان الاجتماعي وزيادة الإنفاق على الفقراء من خلال دعم الأغذية والتحويلات النقدية إلى التعويض عن الآثار السلبية التي خلفها برنامج الإصلاح (IMF, 2017a). وتهدف هذه الورقة إلى تقييم فعالية تدابير الحماية الاجتماعية هذه واقتراح التغييرات اللازمة في السياسات العامة لتعزيز سياسات الحماية الاجتماعية في مصر.

This background paper was prepared by Osama Diab, Economic rights researcher and development studies lecturer, and Salma Ihab Hindy, researcher on gender issues. The authors would like to thank the Friedrich Ebert Stiftung for financially supporting this study, and would also like to express my gratitude to the experts who responded to the survey, which formed the foundation upon which this study was built. They would like in particular to thank Mahinour ElBadrawi, Mohamed Gad, Wael Gamal, Maher Hamoud, Salma Hussein, Noaman Khalid, Abdelhamid Mekawy, Mohamed Ramadan, and all the other experts who preferred to remain anonymous.
To view the full paper in PDF, click the download button above
Introduction
In November 2016, the IMF Executive Board approved a three-year USD12 billion loan arrangement to Egypt under the Extended Fund Facility (EFF) mechanism. The EFF mechanism was established to provide assistance to countries experiencing serious payment imbalances due to structural impediments, slow growth and an inherently weak balance-of-payments position. The mechanism provides support for comprehensive programs including policies needed to correct structural imbalances over an extended period of time. Furthermore, EFF agreements typically involve longer program engagement as well as a longer repayment period, which makes it one of the most extensive loan arrangements on offer by the IMF. Their conditions and policies typically have a strong structural, institutional and macroeconomic focus, especially compared to other IMF lending mechanisms such as Stand-By Arrangements (SBA) (IMF, 2020).
Accordingly, the 2016 economic reform program (ERP) did indeed have far-reaching implications with its professed objectives of restoring macroeconomic stability and promoting inclusive growth through: correcting external imbalances; restoring competitiveness; reversing the upward trend of the budget deficit and public debt; as well as boosting growth and creating jobs while protecting vulnerable groups (IMF, 2017a). Some of the program's key and enduring measures designed to achieve these proclaimed objectives included: the liberalization of the foreign exchange system; monetary policy focused on containing inflation; strong fiscal consolidation to ensure public debt sustainability; expanding Egypt&rsquo;s main cash transfer program; in addition to structural reforms aimed at fostering inclusive growth (IMF, 2017a).
Arguably the measure that had the largest impact on economically vulnerable people&rsquo;s livelihoods was the adoption of a flexible exchange rate regime. Although it was expected that such measure would lead to increased inflation, levels of over 32% in 2017 have significantly exceeded the IMF&rsquo;s own inflation projection of only 16.6% (IMF, 2017a). The high inflation was also linked to two other measures of the program, that is, increasing the prices of fuel and electricity and increasing Egypt&rsquo;s main consumption tax from 10% under a sales tax regime to 14% under a VAT regime (IMF, 2017b). The program&rsquo;s first review report published by the IMF reads:&nbsp;
High inflation was mainly driven by the depreciation of the pound, the new VAT, and the increases in electricity and fuel prices, but the continued strong credit growth, negative real interest rates and, reportedly, growing private sector wages point to demand pressures that need to be addressed (IMF, 2017b, pp. 5-6).&nbsp;
There is evidence that low-income households suffered from even higher levels of inflation than that suggested by the official rates of inflation (Sultan, 2019). This severe erosion of purchasing power has caused official poverty rates to rise significantly from 27.8% in FY2015/2016 (just before the implementation of the program) to 32.5% in FY2017/2018 (Kassab, 2019). Although it slightly dropped to 29.7% in FY2018/2019, this is still significantly above the pre-program levels, which were already at a three-decades high from just 16.7% in 1999 (World Bank, n.d.). In order to contain inflationary pressures, the IMF has advised the Central Bank of Egypt (CBE) to tighten monetary policy, which has caused an upshoot in the government&rsquo;s debt servicing, limiting funds available for social programs as well as expenditure on health and education (Sherry, 2017). As a result of this combination of policies, expenditure on health and education has been reduced to a new low, as we will show with clear statistical evidence below.&nbsp;
The negative effects of the reform program were expected to be offset by strengthening social safety nets and increasing pro-poor spending on food subsidies and cash transfers (IMF, 2017a). The aim of this paper is to assess the effectiveness of such social protection measures and to put forward the necessary policy changes to strengthen social protection policies in Egypt.

أبحاث

Papers

حماية اجتماعية

Social Protection

المرأة

Women

ورقة خلفية: الحماية الاجتماعية والجندر في برنامج صندوق النقد الدولي بمصر

Background Paper: Social Protection and Gender in the IMF Egypt Programme

ورقة خلفية

Background Papers

Read Also